artikel

Nooit meer Enschede

Geen categorie

‘Op zich hadden we het leeuwendeel van de Seveso-II-richtlijn op tijd geimplementeerd’, aldus ir. Wim Sprong. Hij is manager van het programma Versterking Uitvoering & Handhaving bij het ministerie Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM). ‘Dat is gebeurd door het Besluit Risico’s Zware Ongevallen 1999 (BRZO). Het probleem was de implementatie van artikel 12. Hierin worden onder meer de contouren voor risicogebieden rond gevaarlijke inrichtingen vastgesteld. Met het Besluit externe veiligheid (BEV) wilden wij artikel 12 implementeren. De invoering van dat besluit liep forse vertraging op omdat wij na de ramp in Enschede veel tijd hebben besteed aan de regelgeving rond vuurwerk en munitie.’

 

Volgens ir. Annemieke Nijhof heeft de complete implementatie van de richtlijn ook zo lang geduurd omdat Nederland het eigenlijk heel goed heeft willen doen. De plaatsvervangend directeur Externe Veiligheid van het ministerie van VROM: ‘We hadden met het BRZO 1999 al een contour rond BRZO-bedrijven kunnen vaststellen waarbinnen zich geen woningen of bedrijven mogen bevinden. Er zou dan een ongelijkheid ontstaan omdat er voor andere gevaarlijke bedrijven – die niet in de BRZO-categorie vallen – geen maatregelen zouden worden genomen.’

 

Daarnaast was er nog een andere belangrijke reden waarom het Besluit externe veiligheid dit jaar pas gereed is gekomen. Nijhof: ‘Andere landen werken met afstanden op basis van effecten oftewel ‘Wat is het mogelijke gevolg van een ongeluk?’ Wij gaan uit van contouren die worden vastgesteld aan de hand van risicoanalyses. Hierbij wordt ook rekening gehouden met de kans dat een incident zich voordoet. Eveneens wordt meegewogen hoe gevaarlijk een activiteit is en hoe kwetsbaar een object is. Een sportveld beschouwen we bijvoorbeeld als minder kwetsbaar dan een woonwijk. Soms blijkt dan dat een afstand van twintig meter al voldoende is. Effectcontouren zouden in Nederland grote maatschappelijke consequenties hebben, zoals het afbreken van woningen en het sluiten van bedrijven. Wij denken dat in sommige situaties de veiligheid ook op een andere manier kan worden bevorderd. Zoals door ‘Andere landen werken met afstanden op basis van mogelijke gevolgen van een ongeluk. Wij stellen contouren vast aan de hand van risicoanalyses’ het veiliger maken van de locatie of door verbeteringen aan te brengen aan de tankwagen (dat komt ook de transportveiligheid ten goede), de vulmethoden en de opstelplaatsen bij het lossen. We kijken nadrukkelijk naar allerlei mogelijkheden om de veiligheid optimaal te behartigen zonder het maatschappelijk leven te veel te ontwrichten. Het afwegen van welke maatregelen waar het beste zijn, kost veel tijd .’

 

Het Nederlandse beleid is een risicoacceptatiebeleid. Daarmee wijken wij af van de andere Europese landen. Wij accepteren in ons ruimtelijk ordeningsbeleid dat werkzaamheden met gevaarlijke stoffen risico’s met zich meebrengen. Het risico moet echter niet een bepaalde grens overschrijden. Het BVE hanteert de ‘10-5 jaar contour’ voor bestaande bebouwing en 10-6 voor nieuwe terreinen. De 10-6 betekent dat de contour wordt getrokken op de afstand waar de kans op een ernstig individueel ‘Effectcontouren zijn niet haalbaar in Nederland. In verband met efficient ruimtegebruik moeten afstanden afhankelijk zijn van de risico’s’ ongeluk niet meer dan eenmaal in de miljoen jaar is. Voornoemde kansen lijken zeer gering. Een dergelijke berekening betekent echter niet dat een ongeluk zich slechts eenmaal in de 100.000 jaar zal voordoen. Als er 100.000 inrichtingen zijn, gebeurt er statistisch gezien elk jaar een ongeluk. Door de 3500 bekende min of meer gevaarlijke bedrijven in Nederland valt – bij een kans van eenmaal in de 100.000 – een keer in de 29 jaar een extern dodelijk slachtoffer door een ongeval bij zo’n bedrijf. Bij het vaststellen van het risico wordt, zoals eerder gezegd, gekeken naar de activiteit en de kwetsbaarheid van omringende objecten. Sprong: ‘Voormalig VROM-minister Jan Pronk heeft daar nog de variabele ‘maatschappelijk belang’ aan toegevoegd. Dat houdt in dat vanwege het maatschappelijke belang een samenleving soms grotere risico’s op het terrein van veiligheid accepteert.’

 

Het meewegen van dat belang leidt soms tot opmerkelijke situaties. Zo wordt munitieopslag van een hoger maatschappelijk belang geacht dan de opslag van professioneel vuurwerk. Hierdoor wordt voor de eerste een veiligheidsafstand van 400 meter geaccepteerd terwijl die voor de opslag van vuurwerk 800 meter is bij eenzelfde hoeveelheid explosief materiaal. De vraag rijst natuurlijk of de ruimere contour geen financiele achtergrond heeft. Het verplaatsen van munitiedepots komt voor rekening van het rijk en die van vuurwerkopslagplaatsen voor het particuliere bedrijfsleven. Sprong is het daar niet mee eens: ‘In de discussies met minister Pronk heeft dat geen enkele rol gespeeld. Munitie wordt beschouwd als een groter maatschappelijk belang dan vuurwerk. Bovendien heeft meegewogen dat bij munitiecomplexen van defensie de controle en de bewaking beter zijn dan bij andere opslagplaatsen.’ Ondertussen heeft staatssecretaris Geel het rapport Nuchter omgaan met risico’s’ laten opstellen, dat aansluit bij de lijn van Pronk. Het rapport geeft een overzicht van de relatie tussen (maatschappelijke) kosten en de daarmee te behalen veiligheid. Met Nuchter omgaan met risico’s’ lijkt de regering veld en bevolking te willen waarschuwen dat sommige risico’s nooit heel laag zullen worden. Opvallend is de conclusie dat de ‘10-6 jaar contour’ eigenlijk niet realistisch is. Met de huidige activiteiten in Nederland is dat risico altijd hoger.

 

De vraag is of Europa akkoord gaat met de afwijkende wijze waarop Nederland de veiligheidscontouren wil vaststellen. Sprong verwacht geen problemen. ‘De Seveso-II-richtlijn is in algemene bewoordingen gesteld. Bovendien is het onderdeel ruimtelijke ordening een terrein waarop de EU maar heel beperkte bevoegdheden heeft. Een land kan dus binnen dit kader in grote lijnen het eigen beleid voortzetten.’

 

Sprong: ‘Gedurende de implementatie van de richtlijn is er regelmatig contact geweest met vertegenwoordigers van de Europese Commissie. Van hen kwamen er geen signalen dat ze onze aanpak afkeurden. Wel verbaasden ze zich erover dat Nederland zo traag was met het omzetten van de ruimtelijke paragrafen in nationale regels.’ Nijhof is in dat opzicht evenmin ‘bang voor de toekomst’. ‘Onafhankelijke onderzoeken tonen de betrouwbaarheid van de Nederlandse aanpak aan. Het

 

rapport Internationale vergelijking van het externe veiligheidsbeleid van ingenieursbureau DHV concludeerde bijvoorbeeld dat door het nauwkeurige risicobeleid en de daarop toegespitste maatregelen het Nederlandse beleid efficient is.’

 

Seveso II directeur van de Europese Commissie Tobias Biermann kan echter niet bevestigen of de commissie de Nederlandse aanpak accepteert of onderschrijft. ‘Tot nu toe zijn we alleen nog maar druk doende geweest om artikel 12 in Nederland van kracht te laten worden. Pas als deze geimplementeerd is, gaan we inhoudelijk naar de wetten en besluiten kijken.’ Biermann doelt hierbij op het keer op keer niet nakomen van afspraken door Nederland om artikel 12 van kracht te laten worden. Na een berisping door de Europese Commissie had Nederland toegezegd dat in januari 2004 in orde zou zijn. Dat is niet gelukt en daarom heeft de Europese Commissie Nederland wederom om opheldering gevraagd.

 

Toch voor de zekerheid nog even geinformeerd bij een onafhankelijke deskundige: prof. dr. Ben Ale. Hij is hoogleraar veiligheid en rampenbestrijding aan de TU Delft. Hij vindt dat Nederland zich niet hoeft te schamen voor haar wetgeving op het gebied van veiligheid inclusief de risicoanalyse. Hij is heel uitgesproken over de effectcontouren. ‘Dat is niet haalbaar in Nederland. Om efficient ruimtegebruik mogelijk te maken moeten de afstanden afhankelijk zijn van de risico’s. Bovendien kunnen ook andere maatregelen om de veiligheid te garanderen worden genomen. Zeker zo goed is bijvoorbeeld het bouwen van een extra muur rond een koelinstallatie.’

 

Ook al vreest Ale de Europese kritiek niet, hij heeft zelf wel een kanttekening bij de Nederlandse aanpak. ‘Veiligheid is niet alleen een kwestie van regelgeving, maar ook van handhaving. In Groot-Brittannie zijn minder regels maar de safety inspector heeft er veel meer middelen om in te grijpen. Het resultaat voor de veiligheid kan dan zelfs beter zijn. Daar zou in Nederland wellicht meer aandacht aan besteed kunnen worden.’

 

Reageer op dit artikel