artikel

PGS-richtlijnen zijn verouderd

Wetgeving

Anno 2007 voldoen de stoffenrichtlijnen niet meer aan de eisen van de tijd. Ze passen bijvoorbeeld niet in de systematiek van de huidige regelgeving. Die gaat uit van een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen de partijen in de keten: de overheid stelt algemene doelen in wetgeving, het veld vertaalt die naar praktische normen, standaarden, technische afspraken en praktijkrichtlijnen. De stofrichtlijnen staan echter vol met gedetailleerde middelvoorschriften – regels die het veld eigenlijk zelf moet opstellen. Dit soort voorschriften leidt in de praktijk regelmatig tot vragen over aanpassingen en maatwerk. Verder zijn de huidige inzichten over het veilig omgaan met gevaarlijke stoffen onvoldoende in de richtlijnen verwerkt. De afgelopen jaren zijn er betrouwbare methoden ontwikkeld voor systematische risicobeoordeling en veiligheidsbeheerssystemen. De Commissie Oosting zette de eerste stappen in de richting van een nieuwe koers met het advies over de vuurwerkramp Enschede[1] .

 

De richtlijnen moeten herzien worden zodat ze het doel – vergroten van de veiligheid – beter dienen. Daarbij is het van belang dat de richtlijnen aansluiten bij de gangbare rolverdeling tussen overheid en ‘veld’[1] . Ze zouden overzichten moeten bevatten van vigerende wetgeving. Daarnaast moeten ze verwijzen naar methoden voor het identificeren van gevaren en beoordelen en beheersen van risico’s die in (inter)nationale normen en standaarden zijn beschreven en waarin de actuele inzichten zijn verwerkt.

 

Het advies van de AGS kan zich op instemming verheugen, zo blijkt uit een peiling van de reacties van deskundigen in het veld. Deze beamen dat voor de technische integriteit geen aanvullende regels in de PGS-delen nodig zijn. Ze vinden het terecht dat de overheid afstapt van de oude ‘bouten en moeren’ richtlijnen. De vertaling van algemene wetgeving naar praktische middelen achten zij de verantwoordelijkheid van bedrijven of branches. Bovendien stimuleert het de veiligheid op de werkplek wanneer de verantwoordelijkheid daarvoor ook daar wordt beleefd. In de huidige situatie kan een werkgever zeggen: ‘Als ik het doe zoals VROM het zegt, is het goed, en hoef ik zelf niet meer na te denken.’

 

Over de consequenties van herziene richtlijnen voor kleinere bedrijven verschillen de meningen. Het MKB heeft behoefte aan informatie die algemene regelgeving, standaarden en normen vertaalt naar concrete technische en organisatorische voorschriften op de werkplek. Cruciaal is wie die informatie moet geven. In de drie adviestrajecten bleken de branches inmiddels eigen praktijkrichtlijnen of normen te hebben opgesteld. De branches geven aan dat ze nog niet weten hoe de overheid hiermee zal omgaan. De tijd lijkt dus rijp voor een PGS nieuwe stijl waarbij de overheid aangeeft hoe ze de branchedocumenten zal hanteren.

 

Uit de reacties komt verder naar voren dat bestaande detailvoorschriften innovaties remmen. De PGS geeft formeel ruimte voor gelijkwaardige alternatieven, maar zonder goed omschreven doelvoorschrift zijn die moeilijk te honoreren. De Adviesraad verwijst daarom naar methoden waarmee doelvoorschriften kunnen worden getoetst op zowel technische integriteit, als bedrijfsvoering en ruimtelijke context.

 

De PGS nieuwe stijl vereist andere kennis bij de handhaving. Als het veld bijvoorbeeld volgens de HAZOP werkt, moet de handhavende overheid de resultaten van HAZOP-studies kunnen beoordelen. Voor veiligheidskundigen op de werkvloer zal het een uitdaging zijn om, meer dan voorheen, de risico’s in de praktijk te beoordelen. Zij zullen methoden voor het identificeren van gevaren en het beoordelen van risico’s vaker zelf moeten hanteren.

 

TOETSINGSKADER

 

De Adviesraad kwam tot zijn advies op basis van een beoordeling van de PGS-delen over chloor (PGS 11), over LPG/propaan (PGS 16 tot en met 24) en over ammoniak als koelmiddel (PGS 13). Hierbij werkte de Adviesraad samen met deskundigen van de overheid, het bedrijfsleven en kennisinstituten.

 

De raad hanteerde een toetsingskader met drie aandachtsgebieden: technische integriteit, bedrijfsvoering en ruimtelijke context. Technische integriteit behelst functionele eisen en veiligheidseisen van installaties en apparatuur. Deze hebben consequenties voor ontwerp, bouw, ingebruikname en gebruik. Ze hebben ook betrekking op periodieke keuring en inspecties en op onderhoud. Onder bedrijfsvoering moeten taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, cultuur, opleidingen en training, werkinstructies, noodplan en blusmiddelen worden verstaan. In een veiligheidsbeheerssysteem worden alle aspecten behandeld die relevant zijn voor een veilige bedrijfsvoering. De ruimtelijke context gaat over het veilig inrichten van het terrein van een installatie, het voorkomen van een ongeval en het beperken van de gevolgen binnen en buiten het terrein van de inrichting. Hierbij gaat het onder andere over de afstand tussen bedrijfsonderdelen, om brandoverslag en -doorslag en explosies te voorkomen. Onder de ruimtelijke context vallen ook de plaatsing van bedrijfsonderdelen op het terrein en de routering van goederen en personen over het terrein.

 

Uit bijvoorbeeld de beoordeling van de PGS-delen over LPG/propaan blijkt dat de stoffenrichtlijnen op alle drie de aandachtsgebieden tekortschieten. Neem de technische integriteit: voor de verschillende toepassingen van LPG/propaan geldt sinds 2002 het Warenwetbesluit drukapparatuur. Voor onderdelen van de technische installatie vanaf een bepaald drukrisico is met deze regelgeving de technische integriteit geregeld. De Raad signaleert een lacune in de wetgeving voor samengestelde installaties. Een installatie bestaat vaak uit delen die wel en delen die niet (volledig) onder het Warenwetbesluit drukapparatuur vallen. Voor de technische integriteit van de gehele installatie gelden de eisen in algemene termen als ‘goed vakmanschap’ en ‘zorgplicht’ uit Arbowet en Wet milieubeheer. De Raad adviseert hier de methoden voor systematische gevaarsidentificatie te hanteren die zijn vastgelegd in internationale standaarden, zoals de HAZOP, een methode voor storingsanalyse die met name in de procesindustrie breed wordt toegepast.

 

Maar ook op het aandachtsgebied ‘bedrijfsvoering’ heeft de Raad kritiek. Voor een veilige bedrijfsvoering is een veiligheidsbeheerssysteem onmisbaar. De Raad benadrukt dat op dit terrein maatwerk en eigen verantwoordelijkheid belangrijk zijn. Het past niet meer om als overheid gedetailleerde voorschriften op te leggen, zoals in de PGS-richtlijnen. In internationale normen is de consensus over de essentiele onderdelen van een dergelijk systeem vastgelegd, zoals in de OHSAS 18001 voor Arbomanagementsystemen.

 

Wat de ruimtelijke context betreft, concludeert de Raad dat de huidige PGS-delen geen meerwaarde hebben ten opzichte van de wetgeving voor het voorkomen van gasexplosies rondom elektrische installaties. Evenmin helpen zij bij de nadere invulling van die wetgeving in normen. In de PGS-delen staan voorbeeldafstanden voor het voorkomen van brandoverslag en branddoorslag. De achterliggende berekeningen zijn gebaseerd op voorbeeldsituaties, bijvoorbeeld een bepaalde muurdikte. De tabellen met afstanden worden in de praktijk gehanteerd in situaties waar vaak sprake is van kleine of grotere afwijkingen van die voorbeeldsituaties. Zonder kennis van de achtergronden en aannames bij de berekeningen, en zonder een duidelijk doelvoorschrift, kunnen verkeerde keuzen worden gemaakt.

 

 

Reageer op dit artikel